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國土空間規(guī)劃背景下縣級(jí)單元新型城鎮(zhèn)化路徑

上傳時(shí)間：2022/08/19

1  研究緣起

縣級(jí)單元在我國歷史悠久。自秦統(tǒng)一實(shí)行郡縣制后，縣級(jí)單元一直長期穩(wěn)定地位于我國實(shí)施行政管理的最末端。中國古代先哲早已洞悉縣的重要性，“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”長期以來，縣級(jí)單元是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)最為重要的基本地域單元，也是吸納鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移的近距離節(jié)點(diǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要空間載體。

2020年，政府工作報(bào)告中提出重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化及縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力的提升成為當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作關(guān)注的重中之重。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展的發(fā)展目標(biāo)。

研究結(jié)合國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的宏觀背景，梳理了規(guī)劃視角下城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯演繹，指出新時(shí)期縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)政策動(dòng)力支撐、回流人口紅利等新特征。在縣域新型城鎮(zhèn)化成為解決城鄉(xiāng)差距及“三農(nóng)”問題重要抓手和載體的“十四五”時(shí)期，需要在承接既有縣域城鎮(zhèn)化路徑模式基礎(chǔ)上，融合“多規(guī)”管控思維，找準(zhǔn)定位、系統(tǒng)研究、有機(jī)銜接，為創(chuàng)新國土空間規(guī)劃體系下縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式路徑提供新的思路。

2  縣級(jí)單元與縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展

2.1 我國縣級(jí)單元發(fā)展概況

與2000年相比，我國縣級(jí)及以上行政區(qū)劃單元數(shù)量較為穩(wěn)定，省級(jí)、地級(jí)行政單元數(shù)量不變，縣級(jí)單元數(shù)量較2000年減少15個(gè)，而鄉(xiāng)級(jí)行政單元伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，撤并速度加快，較2000年減少1.2萬余個(gè)（圖1）。

▲ 圖1 | 2000年與2019年我國行政區(qū)劃數(shù)量比較

資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)繪制。

縣級(jí)單元內(nèi)部，與2000年相比，市轄區(qū)數(shù)量明顯增加，而縣級(jí)市與縣均呈現(xiàn)下降趨勢，數(shù)量分別減少了13個(gè)與180個(gè)，反映了城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下大城市對(duì)縣級(jí)市、縣的帶動(dòng)與兼并能力明顯提升（圖2）。

▲ 圖2 | 2000年與2019年我國縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量比較

資料來源：同圖1。

2.2 縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變

長久以來，縣級(jí)單元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以農(nóng)業(yè)為主、工業(yè)和服務(wù)業(yè)為補(bǔ)充的模式。新時(shí)期，挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展新生動(dòng)力，謀求工業(yè)發(fā)展的有效模式，探尋服務(wù)業(yè)發(fā)展的特色路徑，三產(chǎn)深度聯(lián)動(dòng)發(fā)展，正成為各個(gè)縣級(jí)單元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向。

就縣級(jí)單元規(guī)模及地域分布特征而言，人口規(guī)模超過20萬人的縣城主要分布在江蘇、四川、河南、安徽、山東等人口密度較高的省份，縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化在人口高密度的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份中的基礎(chǔ)性作用尤為突出?？梢姡鳛閭鹘y(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，縣級(jí)單元的城鎮(zhèn)化仍然是我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中重要的“潛力股”和“主戰(zhàn)場”。

2.3 縣級(jí)單元

在我國新型城鎮(zhèn)化中的重要性

2.3.1 縣級(jí)單元是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要補(bǔ)充

與大城市人口來源多元化的狀態(tài)不同，縣級(jí)單元的城鎮(zhèn)化基本以吸納本地及返鄉(xiāng)人口為主，縣級(jí)單元的就近、就地城鎮(zhèn)化逐漸成為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要補(bǔ)充。但與大城市及城市群相比，受限于財(cái)政資金，縣級(jí)單元公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境建設(shè)投入也相對(duì)缺乏，當(dāng)前其整體城鎮(zhèn)化率仍然相對(duì)偏低。

2.3.2 縣級(jí)單元的鄉(xiāng)村發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)支撐

一方面，縣級(jí)單元與廣大農(nóng)村天然連接，是為城鎮(zhèn)化提供基本生產(chǎn)要素的重要前端，基本農(nóng)田保護(hù)紅線的勘界、定標(biāo)工作在縣級(jí)層面落實(shí)并管控，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策資金支持也需要通過縣級(jí)單元落實(shí)到鄉(xiāng)村。另一方面，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展過程中生產(chǎn)力不斷解放，鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力借由縣級(jí)交通設(shè)施能夠通暢地流向各處城市，成為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)者與參與者。

2.4 縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢

地理區(qū)位影響下縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域差異逐漸拉大?！吨袊h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2020）》顯示，全國縣域經(jīng)濟(jì)綜合競爭力排名前100位中，東部沿海的浙江、江蘇、山東三省分別以24個(gè)、23個(gè)、10個(gè)縣位居前三，占據(jù)了百強(qiáng)縣總數(shù)一半以上，其余省市的百強(qiáng)縣數(shù)量僅為個(gè)位數(shù)（圖3）。東部沿?？h級(jí)單元的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量都大幅領(lǐng)先于中西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展不均衡的問題在縣級(jí)單元間呈現(xiàn)出更為顯著的狀態(tài)。

▲ 圖3 | 2020年分省市綜合競爭力100強(qiáng)縣市數(shù)量分布

資料來源：根據(jù)《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2020)》數(shù)據(jù)繪制。

從地域空間格局來看，縣級(jí)單元發(fā)展在同一省份內(nèi)也存在明顯差距。以湖北省為例，自2014年起，湖北省立足主體功能區(qū)劃，結(jié)合地理區(qū)位及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對(duì)全省80個(gè)縣（市）區(qū)劃分三類設(shè)置考核指標(biāo)。2020年位居全省第一類縣（市）經(jīng)濟(jì)考核首位的仙桃市，相較第二、三類縣（市）末位的江陵縣、英山縣，在經(jīng)濟(jì)總量上存在約8倍的差距，在城鎮(zhèn)化率上也有約10%的差距（圖4）。

▲ 圖4 | 2020年湖北省部分縣級(jí)單元主要數(shù)據(jù)比較

資料來源：根據(jù)相關(guān)縣市2020年統(tǒng)計(jì)公報(bào)及統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)繪制。

資源要素推動(dòng)下縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力逐步分化。向內(nèi)挖掘個(gè)性化動(dòng)力積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，正為廣大縣級(jí)單元主體所實(shí)踐

2.5 縣級(jí)單元城鎮(zhèn)化發(fā)展的新特征

在新型城鎮(zhèn)化國家戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，縣級(jí)單元的城鎮(zhèn)化發(fā)展正迎來政策紅利期。國家更加注重對(duì)縣級(jí)單元自身發(fā)展質(zhì)量的提升，對(duì)“撤縣設(shè)市”與“撤縣設(shè)區(qū)”更為謹(jǐn)慎，強(qiáng)調(diào)從政策資金方面為縣級(jí)單元發(fā)展“造血”，在戰(zhàn)略層面進(jìn)一步科學(xué)指導(dǎo)城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

留住返鄉(xiāng)人口，提升返鄉(xiāng)人口素質(zhì)，推動(dòng)返鄉(xiāng)人口向人才升級(jí)，已成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、縣級(jí)單元新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的全新命題。

         信息網(wǎng)絡(luò)的普及，尤其是伴隨著電子商務(wù)、直播帶貨等的興起，新型網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)為縣級(jí)單元的人群提供了更為豐富的就業(yè)選擇與就業(yè)機(jī)會(huì)。

3  縣級(jí)單元新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

3.1 直面用地規(guī)模約束倒逼

縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的現(xiàn)實(shí)困境

縣級(jí)單元需要認(rèn)識(shí)到，既往粗放擴(kuò)張、土地利用效率低下的發(fā)展模式已不適應(yīng)當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求，在國土空間規(guī)劃語境下，嚴(yán)格的指標(biāo)管控將成為倒逼縣級(jí)單元城市建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展提質(zhì)增效的緊箍咒。

3.2 爭取上位國土空間規(guī)劃

凸顯縣級(jí)單元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色定位

縣級(jí)單元應(yīng)當(dāng)將“向上爭取”與“自身挖潛”相結(jié)合，一方面，積極對(duì)接上位國土空間規(guī)劃編制工作，主動(dòng)反映自身的發(fā)展特色與潛質(zhì)，力爭在上位國土空間規(guī)劃及“十四五”規(guī)劃中將本縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)格局中統(tǒng)籌，并強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特色定位，以支撐本級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略定位及專項(xiàng)規(guī)劃編制；另一方面，可考慮在編制縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃時(shí)，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)空間布局等適當(dāng)拓展，為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理的空間格局。

3.3 立足地理區(qū)位條件

謀劃差異化發(fā)展路徑

就發(fā)展路徑而言，各縣級(jí)單元應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段與基礎(chǔ)，謀求特色化的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，隨著我國基建的深入推進(jìn)和城市群規(guī)模的合理擴(kuò)張，部分邊緣化的縣級(jí)單元未來仍有機(jī)會(huì)參與到城市群的協(xié)作分工之中。另一方面，大量相對(duì)獨(dú)立的縣級(jí)單元，在區(qū)域發(fā)展分工中需承擔(dān)輻射周邊、生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略功能。對(duì)于這一類縣級(jí)單元，建議探索具有資源特色的發(fā)展道路，同時(shí)爭取相關(guān)政策補(bǔ)貼，量力而行，建設(shè)小而美、小而精、小而特的城市。

3.4 統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)品質(zhì)提升

縣級(jí)單元推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要妥善處理產(chǎn)業(yè)引入與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，慎重對(duì)待鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)選擇，不能為了建設(shè)用地指標(biāo)而將高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，重走“先發(fā)展、再治理”的老路。

縣級(jí)單元提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)，也需要將縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌布局。城鎮(zhèn)化品質(zhì)提升包含配套優(yōu)化、住區(qū)改造、風(fēng)貌整治、服務(wù)提升等多方面內(nèi)容，其中，公共服務(wù)配套是提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)的重要環(huán)節(jié)。

3.5 有機(jī)銜接“十四五”發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃

“十四五”發(fā)展規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性、目標(biāo)性導(dǎo)向，國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指標(biāo)化、空間性管控，縣級(jí)單元必須將“十四五”規(guī)劃對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路、目標(biāo)納入國土空間規(guī)劃管控體系與近期目標(biāo)中，在空間層面有效落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的思路。同時(shí)，對(duì)于縣級(jí)單元新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所涵蓋的設(shè)施建設(shè)、住房保障等重大項(xiàng)目，需要通過“十四五”規(guī)劃予以立項(xiàng)，在國土空間規(guī)劃中予以落地。

4  結(jié)語

以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力，以縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展來推動(dòng)全域新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，提高縣域資源要素配置效率，完善縣域公共服務(wù)能力和服務(wù)水平，推進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是縣級(jí)單元新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)新與突破的根本遵循和不二法門。當(dāng)然，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地域資源稟賦相差巨大，不同縣級(jí)單元所承擔(dān)的功能角色亦截然不同，需要緊抓政策機(jī)遇，在國土空間規(guī)劃背景下，探索適合縣域單元自身的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑。

文章來源：城市規(guī)劃