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新聞動(dòng)態(tài)
在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的背景下，韌性城市作為未來城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要手段，其規(guī)劃理念已得到人們廣泛認(rèn)可，需要在國(guó)土空間規(guī)劃中予以充分融合。
文章對(duì)韌性城市和韌性城市規(guī)劃相關(guān)研究進(jìn)行了綜述，認(rèn)為韌性城市規(guī)劃相較于傳統(tǒng)的規(guī)劃理念，更加關(guān)注城市治理的韌性，更加關(guān)注多情景分析方法，更加關(guān)注以人為本和動(dòng)態(tài)適應(yīng)。
在此基礎(chǔ)上，文章提出在國(guó)土空間規(guī)劃體系中總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層面融合韌性城市規(guī)劃理念的方法和路徑：在國(guó)土空間總體規(guī)劃層面，應(yīng)強(qiáng)化韌性城市規(guī)劃理念的落實(shí)，同步開展相關(guān)的專題研究，為總體布局提供支撐；在專項(xiàng)規(guī)劃層面，應(yīng)統(tǒng)籌編制韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃，以更好地協(xié)調(diào)原有公共安全、防災(zāi)減災(zāi)類專項(xiàng)規(guī)劃；在詳細(xì)規(guī)劃層面，應(yīng)重點(diǎn)細(xì)化韌性城市相關(guān)設(shè)施的空間位置，如應(yīng)急避難場(chǎng)所和人防工程等，并對(duì)具體地塊提出韌性城市建設(shè)控制指標(biāo)要求等。
01
引言
近年來，世界范圍內(nèi)災(zāi)害頻繁爆發(fā)，韌性城市理念受到了空前關(guān)注，尤其是2019 年底新型冠狀病毒肺炎疫情的蔓延，讓全世界更多的城市重新審視起危機(jī)狀態(tài)下城市的空間治理、應(yīng)急機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展。如何規(guī)劃建設(shè)更具有韌性的城市成為熱點(diǎn)研究話題。在中國(guó)當(dāng)前重構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系的背景下，需要人們?cè)谔剿魅绾瓮苿?dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等“多規(guī)”融合的同時(shí)，進(jìn)一步探索如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系中。
02
韌性城市規(guī)劃的相關(guān)研究綜述
韌性城市的概念內(nèi)涵
韌性城市的概念最早在2002年的美國(guó)生態(tài)學(xué)年會(huì)上被提及，但真正引起社會(huì)和政府廣泛關(guān)注，是因?yàn)?005 年聯(lián)合國(guó)《2005—2015年兵庫(kù)行動(dòng)框架》首次提出韌性城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的理念，隨后十幾年國(guó)際機(jī)構(gòu)及一些發(fā)達(dá)國(guó)家陸續(xù)開展了韌性城市的規(guī)劃實(shí)踐，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
國(guó)際上對(duì)韌性城市的定義較為有影響力的是2013 年美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)發(fā)起的“全球 100 韌性城市”的闡述：韌性城市是一個(gè)由個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、行業(yè)及其所組成的系統(tǒng)，無論是經(jīng)歷突變性擾動(dòng)還是緩慢性壓力仍具備生存、適應(yīng)和發(fā)展能力。國(guó)內(nèi)謝禮立認(rèn)為，在地震、風(fēng)災(zāi)、洪水和恐怖襲擊等其他災(zāi)害作用下，城市能夠做到可持續(xù)發(fā)展，這就是韌性城市的內(nèi)涵。
仇保興認(rèn)為，韌性城市是在吸收來自未來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的沖擊與壓力下，仍能維持基本功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)特征的城市。從以上觀點(diǎn)可以看出，盡管目前學(xué)界對(duì)于韌性城市的解釋并未形成統(tǒng)一概念，但對(duì)于其內(nèi)涵和價(jià)值已基本達(dá)成共識(shí)：韌性城市是指具備應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害適應(yīng)能力的城市。相較于國(guó)外較為豐富的研究成果，我國(guó)關(guān)于韌性城市的研究起步較晚，2016 年聯(lián)合國(guó)“人居Ⅲ”大會(huì)將韌性城市作為《新城市議程》的創(chuàng)新內(nèi)容后，國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市的研究開始呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。
韌性城市規(guī)劃的研究進(jìn)展
目前，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家均采用單獨(dú)編制韌性城市規(guī)劃的方式。在美國(guó)，韌性城市規(guī)劃類似于一種城市戰(zhàn)略規(guī)劃，涉及城市的政策、經(jīng)濟(jì)、文化與基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)維度。
同時(shí)，由于每座城市的地理位置、經(jīng)濟(jì)條件和政治文化都不同，韌性城市規(guī)劃需要充分了解當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜地設(shè)計(jì)規(guī)劃方案和制定韌性策略。日本作為一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)度，在2011 年?yáng)|日本大地震發(fā)生后，應(yīng)對(duì)災(zāi)害戰(zhàn)略發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，從宏觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角提出了“強(qiáng)大而有韌性的國(guó)土和經(jīng)濟(jì)社會(huì)”的總體目標(biāo)，并于2012年確立了“國(guó)土強(qiáng)韌化計(jì)劃”，一同出臺(tái)《國(guó)土強(qiáng)韌化基本法》，并編制《國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃》。
日本在國(guó)家及各府縣市層面均推進(jìn)國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃編制，為韌性城市的法制建設(shè)和行政體系構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，初步形成韌性城市規(guī)劃體系。日本的國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃作為城市的最上層規(guī)劃，甚至將國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容也納入其中，但其特點(diǎn)是更強(qiáng)調(diào)行動(dòng)方案組合和優(yōu)先順序配置，即在某種城市功能失效的情況下，對(duì)于如何調(diào)動(dòng)資源，采取何種手段來解決問題，具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)意義。
從國(guó)際上將韌性城市規(guī)劃作為一種專門類型的規(guī)劃來看，韌性城市規(guī)劃是一種綜合性很強(qiáng)的規(guī)劃類型，與城市規(guī)劃類似，呈現(xiàn)多學(xué)科、多維度、多系統(tǒng)的特征。多學(xué)科表現(xiàn)在其涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、防災(zāi)學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科；多維度包括了城市的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與管理等維度；多系統(tǒng)指韌性城市規(guī)劃不僅僅包括防災(zāi)系統(tǒng)，還包括交通、公共安全、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理等各個(gè)方面的韌性(圖1)。
近年來，國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者對(duì)韌性城市如何與空間規(guī)劃相融合進(jìn)行了探索，如探討韌性城市理念在各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外韌性城市的研究對(duì)黃河灘區(qū)空間規(guī)劃的啟示等，但研究大多從海綿城市、雨洪管理等視角進(jìn)行闡述，如何與國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行融合，還有待進(jìn)一步的研究。
圖1 韌性城市規(guī)劃特征示意圖
03
韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的差異辨析
21 世紀(jì)以來，伴隨著可持續(xù)城市、生態(tài)城市、宜居城市等規(guī)劃理念的不斷吸納，城市規(guī)劃建設(shè)理念也在不斷迭代更新。韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃存在著一些差異，具體表現(xiàn)在：
(1) 韌性城市規(guī)劃更加關(guān)注城市治理的韌性。城市規(guī)劃是城市空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。它主要側(cè)重于空間的預(yù)測(cè)和安排，解決的是空間資源協(xié)調(diào)的問題。而在韌性城市規(guī)劃中，空間規(guī)劃和城市治理同等重要。空間規(guī)劃中韌性城市更關(guān)注韌性空間的構(gòu)建，包括堅(jiān)持“多中心、開敞式、組團(tuán)化”的空間格局，完善生態(tài)空間、生態(tài)廊道系統(tǒng)，以及構(gòu)建優(yōu)良的職住空間等。
城市治理中韌性城市主要關(guān)注的內(nèi)容有：通過搭建各部門互聯(lián)互動(dòng)智慧平臺(tái)提升治理反應(yīng)速度；建立健全以政府治理為主導(dǎo)、社會(huì)多元主體共治的體系，從而形成一種“自下而上”的城市修復(fù)功能 ；發(fā)展多元經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，打造更具柔韌性及多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。可以看出，韌性城市規(guī)劃和城市規(guī)劃共同關(guān)注的部分是關(guān)于韌性空間的構(gòu)建，不同的是韌性城市規(guī)劃在城市治理方面同樣需要展開深入的研究，而城市規(guī)劃更側(cè)重于在統(tǒng)籌生態(tài)、功能、產(chǎn)業(yè)、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的基礎(chǔ)上，對(duì)三大空間進(jìn)行預(yù)測(cè)和安排(圖2)。
圖2 韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的關(guān)系示意圖
(2) 韌性城市規(guī)劃更加關(guān)注多情景分析方法。與傳統(tǒng)藍(lán)圖式的規(guī)劃方法不同，韌性城市規(guī)劃是一種基于情景規(guī)劃法的規(guī)劃。主要包括3 個(gè)步驟：首先，運(yùn)用韌性城市技術(shù)手段，辨識(shí)出城市可能面臨的主要干擾因素，辨識(shí)脆弱性客體。通?？蓮淖匀画h(huán)境、空間尺度、分布范圍與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面建構(gòu)脆弱性評(píng)價(jià)矩陣，進(jìn)行脆弱性指標(biāo)量化，以實(shí)現(xiàn)定量評(píng)估。其次，通過建立完整、實(shí)時(shí)的城市動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，分析城市系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，判定城市韌性程度，并分析出城市的薄弱環(huán)節(jié)。最后，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)要素和城市的韌性程度，制定韌性城市實(shí)施策略與系列計(jì)劃，從而提高韌性城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害或突發(fā)事件的時(shí)效性、可操作性(圖3)。
圖3 韌性城市規(guī)劃研究方法示意圖
(3)韌性城市規(guī)劃更加關(guān)注以人為本、動(dòng)態(tài)適應(yīng)的規(guī)劃理念。其與傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念所存在的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是規(guī)劃愿景不同。城市規(guī)劃側(cè)重于藍(lán)圖式表達(dá)城市發(fā)展愿景，而韌性城市規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)對(duì)各種不確定因素的適應(yīng)性。
二是基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃理念不同。城市規(guī)劃的設(shè)施空間安排沿襲了以往傳統(tǒng)規(guī)劃中集約化建設(shè)的傳統(tǒng)，更多地考慮用地的經(jīng)濟(jì)效益，避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)或者過度集中建設(shè)；而韌性城市規(guī)劃要求各類基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)有合理的冗余以保證城市具備一定超過自身需求的能力，并保持一定程度的功能重疊，以防止城市系統(tǒng)在遭受重創(chuàng)和改變的情形下全盤失效。
三是城市治理理念不同。城市規(guī)劃中城市治理是基于土地權(quán)屬及使用性質(zhì)的管控，很難像韌性城市規(guī)劃那樣從治理的角度去協(xié)調(diào)突發(fā)的情況。比如疫情期間，為及時(shí)收納新型冠狀病毒肺炎患者，武漢市于2020 年1月先后開工建設(shè)了火神山和雷神山醫(yī)院，盡管建設(shè)僅僅花費(fèi)十天時(shí)間，但從疫情發(fā)展形勢(shì)看，建設(shè)醫(yī)院的這十天仍然是遏制疫情蔓延的寶貴時(shí)間，倘若城市能通過韌性城市的空間復(fù)合利用迅速解決醫(yī)療空間不足的問題，情況肯定會(huì)更好。四是兩者在公眾參與、規(guī)劃導(dǎo)向、災(zāi)害管理與雨洪管理等理念上均有一定的差異(表1)。
表1 傳統(tǒng)城市理念與韌性城市理念的部分差異
04
韌性城市規(guī)劃理念
在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的落實(shí)
雖然上文提到在國(guó)際上不少國(guó)家單獨(dú)編制韌性城市規(guī)劃，甚至作為獨(dú)立于空間規(guī)劃體系以外的法定規(guī)劃，但是目前在國(guó)家推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的背景下，筆者認(rèn)為不應(yīng)將韌性城市規(guī)劃再獨(dú)立于國(guó)土空間規(guī)劃體系之外，而是應(yīng)該思考如何將韌性城市規(guī)劃理念落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃中。主要從3個(gè)層面進(jìn)行考慮 ：一是在國(guó)土空間總體規(guī)劃層面，融入韌性城市規(guī)劃理念，充分考慮韌性的要求；二是在專項(xiàng)規(guī)劃層面，可通過編制綜合性的韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃，綜合和協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的要求；三是在詳細(xì)規(guī)劃層面，落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中的韌性要求和韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容。
在國(guó)土空間總體規(guī)劃中融合韌性城市規(guī)劃理念
隨著《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南( 試行)》及各省市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南的陸續(xù)出臺(tái)，城市安全韌性也被提到前所未有的高度。基于對(duì)目前出臺(tái)的編制指南相關(guān)內(nèi)容的梳理，現(xiàn)階段要將韌性城市規(guī)劃理念融入市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃，要做好以下工作：
(1) 做好國(guó)土空間總體規(guī)劃中的雙評(píng)價(jià)工作，資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為城市提供了韌性底線。資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是對(duì)自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評(píng)價(jià)，確定國(guó)土空間在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能指向下的承載力等級(jí)。國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)是在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)其進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。
(2) 要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，包括因地制宜評(píng)判地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、海岸侵蝕、地質(zhì)等各類自然災(zāi)害、氣候變化、生態(tài)環(huán)境以及公共衛(wèi)生、公共安全等對(duì)城市空間帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患，系統(tǒng)分析影響發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)類型，提出規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施。將地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重要隱患點(diǎn)等現(xiàn)狀資料納入國(guó)土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，布局時(shí)應(yīng)注意避讓。
(3) 以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)安全、生物安全、環(huán)境保護(hù)、安全防護(hù)等涉及城市安全要求的各類用地和設(shè)施規(guī)劃的落實(shí)，構(gòu)建韌性可靠的城鄉(xiāng)安全體系。掌握地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大安全敏感設(shè)施等準(zhǔn)確資料，明確抗震、防洪排澇、人防、消防、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的規(guī)劃目標(biāo)、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等要求，明確防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施布局和防災(zāi)減災(zāi)主要措施等內(nèi)容。根據(jù)需要預(yù)留大型危險(xiǎn)品存儲(chǔ)設(shè)施用地；強(qiáng)化易燃易爆設(shè)施、?；飞a(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)等危險(xiǎn)源的科學(xué)布局，落實(shí)安全防護(hù)要求。沿海城市應(yīng)強(qiáng)化因氣候變化造成海平面上升的災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施。
現(xiàn)行編制指南相較于傳統(tǒng)城市規(guī)劃，安全韌性內(nèi)容已經(jīng)得到較大的拓展，但還存在一定局限性，如目前編制方式較難將所有災(zāi)種作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)研究，各類韌性專項(xiàng)規(guī)劃之間缺少有機(jī)整合，忽略了各類防災(zāi)子系統(tǒng)之間的聯(lián)系；未能在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理全維度增加韌性城市規(guī)劃視角等。因此，筆者認(rèn)為要在總體規(guī)劃層面更好地融合韌性城市規(guī)劃理念，應(yīng)將韌性城市規(guī)劃作為一個(gè)重要的課題單獨(dú)研究，并與國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制，兩者互相反饋、互為支撐(圖4)。韌性城市研究中的韌性空間需求反饋到國(guó)土空間總體規(guī)劃，通過國(guó)土空間總體規(guī)劃保障空間落實(shí)，同時(shí)韌性城市規(guī)劃研究專題也可有效彌補(bǔ)國(guó)土空間規(guī)劃在韌性戰(zhàn)略、韌性政策與應(yīng)急機(jī)制等城市治理內(nèi)容方面的不足，兩者形成有效互補(bǔ)，共同支撐韌性城市建設(shè)。
圖4：韌性城市規(guī)劃研究和國(guó)土空間總體規(guī)劃同步編制示意圖
韌性城市規(guī)劃研究在統(tǒng)籌城市綜合防災(zāi)原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了公共衛(wèi)生安全、氣候變化、恐怖襲擊及經(jīng)濟(jì)危機(jī)等其他風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)內(nèi)容，并將城市治理提到與空間規(guī)劃同等重要的位置。借助于韌性城市規(guī)劃研究，可在城市各維度增加韌性視角，同時(shí)還可以彌補(bǔ)國(guó)土空間規(guī)劃在城市治理方面的不足。
例如，在環(huán)境層面統(tǒng)籌城市居住、工作、游憩和交通等功能協(xié)調(diào)發(fā)展，免受災(zāi)害或其他城市功能的影響；選擇較好的地段用于居住區(qū)建設(shè)，通過地理環(huán)境設(shè)計(jì)、服務(wù)設(shè)施配套來提升人居環(huán)境；有計(jì)劃地確定居住地和工作地的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合；通過社區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)不同階層的社會(huì)群體融合發(fā)展，避免階層分化和社會(huì)隔離，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的和諧發(fā)展；通過功能空間的有序組織與安排形成合理的時(shí)空行為空間，提高通勤效率和改善交通水平。
又如，在經(jīng)濟(jì)層面大力發(fā)展多元化經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)，打造更具柔韌性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在治理層面，將城市規(guī)劃的工程和技術(shù)語(yǔ)言逐步向政策與管理語(yǔ)言轉(zhuǎn)變，發(fā)揮城市規(guī)劃作為城市治理工具的重要職能；通過組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署、響應(yīng)預(yù)案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)管理、公眾參與及公共服務(wù)等方面提高城市對(duì)災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控水平，增強(qiáng)城市韌性。
在國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃中統(tǒng)籌編制韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃
從城市空間布局安全角度而言，臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪澇、地震、地質(zhì)災(zāi)害和火災(zāi)是影響城市空間布局的主要災(zāi)種。因此，筆者認(rèn)為在專項(xiàng)規(guī)劃層面可以編制韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃，即在綜合防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，納入海綿城市、城市防疫等新視角，并對(duì)各類安全韌性規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌和耦合，形成綜合性更強(qiáng)的韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃(圖5)。
圖5 韌性城市相關(guān)規(guī)劃的包含關(guān)系示意圖
傳統(tǒng)綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制模式是將各單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行機(jī)械疊加，形成綜合防災(zāi)規(guī)劃成果，忽視了各災(zāi)種之間的聯(lián)系和相互作用。韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃不是對(duì)各類韌性專項(xiàng)規(guī)劃的機(jī)械疊加，而是各類韌性規(guī)劃的有機(jī)耦合。
例如，海綿城市規(guī)劃中會(huì)結(jié)合公園綠地設(shè)置公共海綿設(shè)施，而在抗震防災(zāi)規(guī)劃中會(huì)結(jié)合公園綠地設(shè)置固定疏散場(chǎng)地，但由于公共海綿設(shè)施和固定疏散場(chǎng)地對(duì)用地的建設(shè)要求差異較大，當(dāng)兩個(gè)規(guī)劃獨(dú)立編制時(shí)，很容易出現(xiàn)同一塊公園既被作為公共海綿設(shè)施又被作為固定疏散場(chǎng)地的情況，從而影響規(guī)劃的可操作性。即便其中某一規(guī)劃編制時(shí)已考慮到與另一規(guī)劃相協(xié)調(diào)，也會(huì)因缺乏系統(tǒng)性研究導(dǎo)致公共資源配置不合理。
基于此，編制韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)對(duì)所有安全韌性規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)整合，可有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)綜合防災(zāi)規(guī)劃的不足，韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃會(huì)根據(jù)災(zāi)害等級(jí)進(jìn)行排序，同時(shí)根據(jù)觸發(fā)關(guān)系對(duì)各類災(zāi)害進(jìn)行耦合分析，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行綜合評(píng)估。此外，防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)空間構(gòu)建要在同一層面進(jìn)行整合梳理，避免因過于零散而喪失整體性，使各類韌性規(guī)劃能更合理地融入國(guó)土空間規(guī)劃中。
同時(shí)，也應(yīng)注意到韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃研究應(yīng)聚焦于自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生安全等對(duì)空間布局影響較大的災(zāi)害因子，避免將研究范疇過于擴(kuò)大化，因追求“面面俱到”而導(dǎo)致“面面不到”。韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃的研究結(jié)論可從自然維度、功能維度、空間維度和治理維度4個(gè)方面予以響應(yīng)(圖6)。
圖6 編制統(tǒng)籌各類韌性規(guī)劃的韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃示意圖
在國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)各層次韌性規(guī)劃要求
詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)城市土地利用做出具體安排、保障城市各類設(shè)施空間落地的法定依據(jù)。因此，把韌性城市的建設(shè)要求納入詳細(xì)規(guī)劃，可有效彌補(bǔ)專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)地塊建設(shè)指導(dǎo)不足的問題，保障韌性城市建設(shè)。在詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)韌性城市規(guī)劃的要求包括兩個(gè)層次：
第一個(gè)層次是落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃中的韌性相關(guān)內(nèi)容，其中對(duì)于已經(jīng)明確的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重點(diǎn)安全敏感設(shè)施及固定避難場(chǎng)所等用地可直接落實(shí)，對(duì)于上位規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃未明確空間的設(shè)施應(yīng)結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃深入研究，細(xì)化落實(shí)其空間位置，如緊急避難場(chǎng)所、避難建筑與人防工程等；
第二個(gè)層次是對(duì)地塊提出韌性城市建設(shè)控制指標(biāo)，韌性城市建設(shè)指標(biāo)應(yīng)結(jié)合韌性社區(qū)等相關(guān)研究合理制定，其不僅需要從韌性城市的角度增加相關(guān)控制指標(biāo)，如徑流系數(shù)、年徑流總量控制率與人均人防工程規(guī)模等，還應(yīng)包括對(duì)詳細(xì)規(guī)劃原有基本控制指標(biāo)的反饋，如街道連通性、公園綠地比例及容積率等(圖7)。
圖7 詳細(xì)規(guī)劃層面的韌性城市規(guī)劃框架示意圖
詳細(xì)規(guī)劃層面的韌性城市建設(shè)至少應(yīng)包括空間韌性、環(huán)境韌性和設(shè)施韌性3個(gè)方面。其中，空間韌性指標(biāo)包括疏散空間、生命通道和用地兼容性等；環(huán)境韌性指標(biāo)包括綠地率、環(huán)境容量和通風(fēng)性等；設(shè)施韌性指標(biāo)包括災(zāi)害防御設(shè)施、應(yīng)急保障設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)設(shè)施。
在詳細(xì)規(guī)劃層面還應(yīng)加強(qiáng)韌性城市規(guī)劃在管理實(shí)施層面的探索，如將韌性城市規(guī)劃的重要指標(biāo)和管控要求納入圖則層面中，將韌性城市相關(guān)的設(shè)施布局以點(diǎn)位控制的方法落實(shí)到圖面中，將韌性城市主要建設(shè)指標(biāo)納入分地塊規(guī)劃控制指標(biāo)中，同時(shí)在規(guī)劃控制條文中也提出相關(guān)的控制要求(圖8)。
圖8 詳細(xì)規(guī)劃中圖則層面韌性城市建設(shè)管控示意圖
05
結(jié)語(yǔ)
隨著世界范圍內(nèi)氣候變化的愈發(fā)異常、國(guó)際形勢(shì)的日趨復(fù)雜，城市面臨的不可確定性威脅也越來越多，韌性城市建設(shè)已是大勢(shì)所趨，伴隨著國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)一步推進(jìn)，如何進(jìn)一步融入韌性城市規(guī)劃理念顯得愈加重要。
本文提出了國(guó)土空間規(guī)劃體系中3個(gè)層面的韌性城市規(guī)劃融合方式，其中在總體規(guī)劃層面的韌性城市融合尤為關(guān)鍵。但由于國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市規(guī)劃的內(nèi)容體系、技術(shù)方法的研究尚不夠成熟，筆者建議現(xiàn)階段可根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合城市規(guī)模、城市功能與主要風(fēng)險(xiǎn)類型等因素合理選擇韌性城市的編制方式。
鑒于當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市內(nèi)涵和韌性城市理念的研究較多，涉及韌性城市如何與國(guó)土空間規(guī)劃融合的探討較少，希望本文能為國(guó)土空間規(guī)劃背景下的韌性城市規(guī)劃編制提供一些借鑒和參考。
文章來源 ：規(guī)劃師雜志 作者 | 陳智乾 胡劍雙
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